16 ans après, la CJUE invalide partiellement la décision de la Commission estimant qu’elle a commis une erreur de droit en considérant que l’allègement des charges salariales procurait un avantage direct aux entreprises de pêche. Ce faisant, la Cour illustre la manière dont elle peut, après plusieurs années, soulever d’office la question de la validité d’un acte de l’Union européenne sans remettre en cause sa jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf.

Arrêt du 17 septembre 2020, Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation contre Compagnie des pêches de Saint-Malo, aff. C-212/19

  • Contexte 

Au début des années 2000, la France a adopté un dispositif d’indemnisation ainsi que diverses mesures en faveur des pêcheurs et des aquaculteurs afin de remédier aux dommages causés par le naufrage du navire Erika dans le golfe de Gascogne et par une violente tempête dans la moitié sud de la France en 1999.

L’ensemble des entreprises du secteur concerné a ainsi bénéficié d’un allègement de 50 % des charges sociales. Cet allègement a porté sur les cotisations tant patronales que salariales et s’est appliqué sur une période déterminée à l’ensemble des pêcheurs et des aquaculteurs de la France métropolitaine et des départements d’outre-mer.

En 2004, la Commission européenne a décidé qu’une partie de ces mesures, notamment celles relatives aux allègements de cotisations sociales des pêcheurs, devaient être qualifiées d’aides d’État incompatibles avec le marché commun, ordonnant la récupération immédiate des sommes correspondant à ces allègements[1]

La France ayant tardé à exécuter cette décision, la Commission a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la Cour) d’un recours en manquement[2]. A l’issue de cette procédure, la Commission a demandé à la France d’engager à nouveau la procédure de récupération des aides concernées auprès des entreprises bénéficiaires de celles-ci, afin de recouvrer également les sommes correspondant aux allègements de cotisations salariales (et non seulement patronales). Le titre de perception émis par le directeur régional des finances publiques de Bretagne à l’encontre de la Compagnie des pêches de Saint-Malo a été contesté devant les juridictions administratives françaises compétentes jusqu’à faire l’objet d’un pourvoi devant de Conseil d’Etat.

Dans ce contexte, le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer et de poser notamment à la Cour la question préjudicielle suivante : la décision de la Commission (2004) doit-elle être interprétée comme ne déclarant incompatibles avec le marché commun que les allègements de cotisations patronales, au motif que les allègements de cotisations salariales ne bénéficient pas aux entreprises mais directement aux salariés et ne sont donc pas susceptibles d’entrer dans le champ d’application de l’article 107 TFUE, ou comme déclarant également incompatibles les allègements de cotisations salariales ?

  • Appréciation de la Cour : points essentiels

La Cour de justice a d’abord examiné la recevabilité du recours à la lumière de ses arrêts TWD Textilwerke Deggendorf[3] et Georgsmarienhütte[4] (1), avant de se prononcer sur la validité de la décision de la Commission du 14 juillet 2004 en ce qu’elle qualifie d’aide d’État incompatible avec le marché commun l’allègement de cotisations salariales concerné (2).

  1. Dans la mesure où il n’est pas manifeste qu’un recours en annulation formé par la défenderesse au principal (Compagnie des pêches de Saint-Malo) aurait été recevable, la Cour admet la recevabilité de la demande de décision préjudicielle.

Selon une jurisprudence bien établie de la Cour, de même qu’un Etat membre n’est plus fondé à mettre en cause la validité d’une décision de la Commission en matière d’aide d’Etat au moyen d’un recours en annulation à l’issue du délai de 2 mois prévu par l’article 263 TFUE, le bénéficiaire ne peut contourner ce délai en remettant en cause la légalité de la décision devant les juridictions nationales à l’occasion d’un recours dirigé contre les mesures d’exécution de celle-ci, prises par les autorités nationales[5]. Cette jurisprudence est fondée notamment sur la considération que les délais de recours visent à sauvegarder la sécurité juridique, en évitant la remise en cause indéfinie des actes de droit de l’Union entraînant des effets de droit. 

La Commission estimait dans cette affaire que, dans la mesure où la Compagnie des pêches de Saint-Malo n’avait pas introduit de recours en annulation à l’encontre de sa décision de 2004, alors même que, en sa qualité de bénéficiaire d’aides d’État déclarées incompatibles avec le marché commun, elle aurait été « sans aucun doute recevable » à la contester, la demande de décision préjudicielle était irrecevable. 

Toutefois, la Cour rappelle que dans le cadre de la répartition des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour pour l’application de l’article 267 TFUE, il appartient certes aux juridictions nationales de décider de la pertinence des questions posées, toutefois il reste réservé à la Cour de dégager de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale ceux des éléments du droit de l’Union qui appellent, compte tenu de l’objet du litige, une interprétation ou une appréciation de validité[6].

Elle ajoute également qu’il ressort de sa jurisprudence que les doutes exprimés par la juridiction de renvoi en ce qui concerne la validité d’un acte de l’Union, ou encore la circonstance qu’une telle question ait été soulevée dans le litige au principal, constituent des éléments dont elle tient compte afin de déterminer s’il y a lieu de soulever d’office la question de la validité d’un acte dont, formellement, seule l’interprétation a été demandée par la juridiction de renvoi[7].

De plus, la Cour constate qu’il n’est pas certain que la Compagnie des pêches de Saint-Malo disposait à l’époque d’un intérêt pour agir contre le volet de la décision relatif aux cotisations salariales, dès lors, notamment, que ces cotisations n’étaient pas supportées par les entreprises de pêche, en leur qualité d’employeurs, mais étaient à la charge des salariés, ces derniers ayant été les bénéficiaires effectifs des allègements relatifs auxdites cotisations[8].

Ainsi, selon la Cour, bien que les questions préjudicielles portent formellement sur l’interprétation de la décision litigieuse de la Commission européenne, il convient, afin de donner une réponse complète à la juridiction de renvoi (le Conseil d’Etat), d’examiner également la validité de cette décision. La demande est donc jugée recevable.

2. La Commission a commis une erreur de droit en faisant valoir dans sa décision de 2004 que les allègements de charges sociales étaient, dans leur intégralité, des mesures procurant un avantage aux entreprises de pêche, en ce qu’elles auraient été dispensées de certaines charges qu’elles auraient normalement dû supporter.

Cette partie du raisonnement porte essentiellement sur l’interprétation de la notion d’« aide d’État », au sens de l’article 107 §1 TFUE. La Commission a considéré dans sa décision de 2004 que la notion de « charges sociales » couvrait tant les cotisations patronales que les cotisations salariales et que l’allègement des charges sociales tant patronales que salariales constituait une « aide d’État » au sens de l’article 107 §1 TFUE. 

Or, la Cour rappelle que la qualification d’une mesure d’« aide d’État » au sens de l’article précité requiert que les conditions suivantes soient remplies de manière cumulative :

  • il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État ;
  • cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres ;
  • elle doit accorder un avantage sélectif à l’entreprise bénéficiaire ;
  • elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. 

En l’espèce, la Cour estime que les allègements de cotisations salariales accordés par la France en faveur des pécheurs sur la période concernée au cours de l’année 2000 ne sont pas supportées par les entreprises de pêche, en leur qualité d’employeurs, mais sont à la charge des salariés, ces derniers étant les bénéficiaires effectifs desdits allègements[9]

La Cour ajoute que les sommes qu’une entreprise de pêche, telle que la Compagnie des pêches de Saint-Malo, prélève sur les salaires de ses employés au titre des cotisations salariales doivent correspondre exactement à celles qu’elle reverse aux organismes sociaux au nom de ses salariés. Ainsi, dans la mesure où les entreprises de pêche ne remplissent qu’une fonction de simple intermédiaire entre leurs employés et les organismes sociaux et que, dès lors, la mesure d’allègement des cotisations salariales en cause au principal reste neutre à leur égard, il y a lieu de considérer que cette mesure ne porte pas sur des charges grevant le budget de ces entreprises[10]

Dès lors, la CJUE décide que la décision de la Commission du 14 juillet 2004, concernant certaines mesures d’aide mises à exécution par la France en faveur des aquaculteurs et des pêcheurs, est invalide en tant qu’elle qualifie d’aide d’État incompatible avec le marché commun l’allègement des cotisations salariales en faveur des pêcheurs pour la période du 15 avril au 15 octobre 2000.


[1] Décision 2005/239/CE de la Commission européenne en date du 14 juillet 2004

[2] Arrêt du 20 octobre 2011, Commission/France, aff. C‑549/09, EU:C:2011:672

[3] Arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, aff. C‑188/92, EU:C:1994:90

[4] Arrêt du 25 juillet 2018, Georgsmarienhütte e.a., aff. C‑135/16, EU:C:2018:582

[5] Arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, aff. C‑188/92, EU:C:1994:90, points 15 à 17

[6] Point 27 de l’arrêt

[7] Point 28 de l’arrêt

[8] Point 32 de l’arrêt

[9] Point 42 de l’arrêt

[10] Point 43 de l’arrêt