RECHERCHE D’UN EQUILIBRE ENTRE COMPÉTENCES DES ÉTATS MEMBRES & DROITS DES CITOYENS DE L’UNION EUROPÉENNE

Depuis le mois de mars, le Parlement européen, et en particulier les députés européens de la Task Force Tourisme, demande à la Commission européenne d’élaborer des orientations et des recommandations ainsi qu’un soutien financier pour le secteur du tourisme, fortement touché par les mesures de confinement, les interdictions de franchir les frontières et le report de nombreux événements sportifs et culturels.  

Ainsi que nous l’avions mentionné dans un article[1] précédent, l’Union européenne (“UE”) dispose d’une compétence très limitée en matière de tourisme. Cette limitation rend difficile l’élaboration d’un plan solide et bien coordonné. Néanmoins, au regard des principes généraux du droit de l’Union européenne, et plus particulièrement des règles du marché intérieur, la Commission encadre les mesures prises par les États membres afin d’éviter que la situation sanitaire actuelle ne soit utilisée, de manière disproportionnée, à des fins protectionnistes au détriment de l’exercice par les citoyens européens de leurs libertés. 

Ce risque n’est pas purement théorique. En effet, certains États membres font valoir que l’offre touristique sur leur propre territoire est suffisamment importante et qu’un tourisme local suffit à compenser l’absence de touristes étrangers, notamment européens. Ces arguments ne sont toutefois pas inacceptables au regard du droit l’Union européenne. À cet égard, il convient de rappeler que les mesures prises par les États membres pour restreindre la libre circulation des personnes doivent être claires, cohérentes, non discriminatoires et proportionnées à l’objectif de protection de la santé publique afin que l’Union européenne reste un espace uni, et ce, même dans l’adversité.[2]

Dans la continuité de sa feuille de route européenne en vue de la levée des mesures de confinement, la Commission a publié, le 13 mai, un paquet « Tourisme et Transports ». Il se compose de lignes directrices et de recommandations visant à aider les États membres à lever progressivement les restrictions de voyage et à permettre, après des mois de fermeture, la réouverture des entreprises du secteur touristique tout en respectant les précautions sanitaires nécessaires.

La série de recommandations publiée ce 13 mai par la Commission offre un cadre suffisamment solide pour permettre la réouverture progressive du marché intérieur, et permettre notamment la libre circulation des citoyens européens, à condition que les États membres préfèrent la mise en place de mesures sanitaires appropriées aux mesures protectionnistes.

Les prochains mois permettront d’évaluer si les États membres entendent soutenir les libertés fondamentales composant le marché intérieur et s’ils souhaitent accorder une plus grande importance aux droits de leurs citoyens. 

I. APERÇU DU PAQUET « TOURISME ET TRANSPORTS » PUBLIÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE LE 13 MAI 2020

Le paquet « Tourisme et Transports » comprend cinq documents dont trois concernent plus directement le tourisme et la libre circulation des personnes. Nous nous concentrerons sur ces trois documents.[3]

  1. Une stratégie globale pour le tourisme et les transports en 2020 et au-delà

Dans cette stratégie, la Commission invite principalement les États membres à une plus grande coordination : « Gérés correctement, en toute sécurité et de manière coordonnée, les mois à venir pourraient offrir aux européens la possibilité de se reposer, de se détendre, de prendre l’air et de retrouver leurs amis et leur famille, dans leur propre État membre ou au-delà des frontières ».

Ce cadre, reposant sur le principe de non-discrimination, vise à guider les États membres, les autorités compétentes, les opérateurs économiques et les citoyens dans les prochaines étapes du processus de déconfinement. La Commission insiste sur la nécessité pour les États membres d’établir, dans les semaines à venir, des règles cohérentes et raisonnables permettant aux citoyens de séjourner en toute sécurité dans les hôtels, de se rendre dans les restaurants, les bars et les cafés ou encore de se rendre sur les plages et dans d’autres lieux de loisirs en plein air, y compris les zones avec des services en plein air, les cantines, les ports de plaisance (voir point II. sur les lignes directrices spécifiques publiées à ce sujet).

Si la Commission rappelle qu’en attendant la disponibilité d’un vaccin ou d’un traitement, les besoins et les avantages des voyages et du tourisme doivent être mis en balance avec les risques de faciliter la propagation du virus et une résurgence des cas, elle insiste également de manière plus générale sur la nécessité de remettre le secteur du tourisme sur les rails au regard de l’importance cruciale de ce secteur, tant d’un point de vue économique que social. En effet, elle souligne que l’économie de nombreux États membres est particulièrement dépendante du tourisme et que quatre d’entre eux figurent parmi les premières destinations mondiales (France, Espagne, Italie, Allemagne).

En ce qui concerne la contribution financière au secteur du tourisme, la Commission rappelle :

  • qu’un certain nombre d’États membres ont déjà pris des mesures en vertu du cadre temporaire pour les aides d’État adopté en mars 2020 ;
  • que l’UE a débloqué 1 milliard d’euros en garantie pour le Fonds européen d’investissement, qui permettra de mobiliser une garantie de prêt de 8 milliards d’euros pour aider 100 000 PME ;
  • que le programme européen SUREaide les États membres à couvrir les coûts des régimes nationaux de chômage partiel et des mesures similaires permettant aux entreprises de préserver des emplois. 

Enfin, la Commission indique que l’ambition partagée devrait être de maintenir l’UE en tant que première destination touristique mondiale. Au cœur de cette ambition, deux objectifs :

  • un tourisme durable, conformément au “Green Deal” européen ;
  • un tourisme capable de saisir les opportunités offertes par la transition numérique.

Ainsi qu’elle l’avait déjà annoncé, la Commission organisera, dès que les circonstances sanitaires le permettront, une convention européenne du tourisme réunissant les institutions de l’UE, les acteurs du secteur, les représentants des régions et les villes européennes afin de construire un « Agenda européen pour le tourisme 2050 ».

  1. Une communication visant à mettre en place une approche progressive et coordonnée du rétablissement des libertés de circulation et de la levée des contrôles aux frontières intérieures

La Commission rappelle que la condition première pour le rétablissement des libertés de circulation doit être l’amélioration de la situation épidémiologique. Néanmoins, elle invite les États membres à s’engager dans un processus de réouverture de la circulation transfrontalière sans restriction au sein de l’UE en rappelant que la fermeture des frontières a des conséquences importantes « non seulement sur le fonctionnement du marché unique, mais aussi sur la vie de millions de citoyens européens privés des avantages de la liberté de circulation qui est une réalisation essentielle de l’Union européenne. Le rétablissement du bon fonctionnement du marché unique est une condition essentielle pour la relance des économies de l’UE et notamment de l’important écosystème du tourisme et des transports ».

Selon la Commission, trois critères doivent être pris en compte par les États membres lors de la levée des restrictions de voyage et des contrôles aux frontières intérieures : la situation épidémiologique, la capacité à garantir que les mesures de prévention sanitaire, telles que la distanciation physique, ainsi que les considérations économiques et sociales.

En tout état de cause, ainsi que le souligne la Commission, après évaluation de la situation épidémiologique, toute restriction maintenue ne peut être fondée que sur des considérations de santé publique et doit être proportionnée et non-discriminatoire.

  1. Des lignes directrices visant à la reprise progressive des activités touristiques et encadrant l’élaboration de protocoles sanitaires dans les établissements d’accueil tels que les hôtels

Ce document définit un cadre commun et non-discriminatoire pour le rétablissement progressif des services touristiques. Les États membres sont encouragés à partager ces orientations avec les autorités compétentes au niveau régional/local et les acteurs du tourisme, tels que les associations professionnelles et les plateformes touristiques en ligne, lesquels sont également encouragés à diffuser et à faire connaître ces orientations.

II. QUE CONTIENNENT PLUS PRECISEMENT LES LIGNES DIRECTRICES POUR LA REPRISE PROGRESSIVE DES SERVICES TOURISTIQUES ET POUR LA MISE EN PLACE DE PROTOCOLES SANITAIRES DANS LES ÉTABLISSEMENTS TELS QUE LES HÔTELS ?

Les lignes directrices de la Commission, basées sur les conseils du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, établissent une liste de critères et de principes à observer afin de favoriser la reprise progressive des activités touristiques dans des conditions sanitaires sûres.

Dans ce document très détaillé, la Commission opère une distinction entre :

  • des principes généraux applicables à l’ensemble des activités touristiques, dont elle rappelle la grande diversité ;
  • des principes plus spécifiques afin de renforcer la prévention des infections et les mesures de contrôle via la mise en place de protocoles sanitaires dans les établissements hôteliers.

Les principes généraux à observer pour le rétablissement progressif des activités touristiques comprennent l’évaluation de la situation épidémiologique, la capacité suffisante du système de santé de l’État membre concerné, la capacité à tester les citoyens, la mise en place du traçage des personnes infectées, les mécanismes de coordination et de communication.

Les principes plus spécifiques relatifs à la prévention des infections et aux mesures de contrôle dans les établissements hôteliers incluent la garantie de la santé et la sécurité tant des hôtes que des travailleurs mais aussi la mise en place de plans d’actions en cas d’infection, etc. Il est également recommandé que les mesures de prévention et de contrôle des infections (IPC) indiquent clairement les instructions relatives aux gestes barrières (tousser ou éternuer dans un mouchoir en papier ou dans le pli du coude), à l’hygiène des mains, à l’utilisation de masques, à la ventilation et incluent des protocoles de nettoyage et de désinfection.

Ces lignes directrices s’accompagnent d’une annexe détaillant très précisément, pour chaque principe mentionné ci-dessus, les recommandations du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies pour le secteur du tourisme en général et, plus spécifiquement, pour les établissements d’accueil.

L’annexe contient également des recommandations spécifiques pour les hôtels s’agissant des services de réception, des spas et piscines intérieures, des installations extérieures, des salles de conférence et de réunion, des toilettes, des ascenseurs, etc. Ces recommandations peuvent servir de guide pour les protocoles mis en place en interne.

Si les États membres suivent ces propositions et accompagnent la mise en place de ces lignes directrices sans plus attendre, assumant ainsi leurs responsabilités afin de soutenir le tourisme transfrontalier, il est parfaitement réaliste d’imaginer que les citoyens de l’UE pourront voyager, de manière raisonnée et en toute sécurité, au sein de l’Union. 


[1] “Quelles réponses apportées par l’Union européenne au secteur du tourisme dans le cadre de ses compétences”, 11 mai 2020

[2] Voir notre article “Où se situent les frontières de la compatibilité des restrictions nationales avec le droit de l’Union européenne”, 21 avril 2020

[3] Les deux autres documents sont des lignes directrices visant à soutenir le rétablissement progressif des transports tout en assurant la sécurité des passagers et du personnel et des recommandations sur les bons offerts aux passagers et aux voyageurs comme alternative au remboursement des voyages à forfait et des services de transport annulés dans le contexte de la pandémie COVID-19.