Vers une meilleure coordination entre États membres en 2021 ?

Les États membres de l’Union européenne font face depuis près d’un an à la propagation sur le sol européen du virus de la Covid-19. Afin de limiter cette propagation de nombreuses mesures nationales, qui se voulaient temporaires, sont prises et perdurent. Il est en ainsi par exemple des restrictions à la libre circulation des personnes. Or, ainsi que nous le rappelions dans notre article en date du 21 avril 2020[1], les mesures prises par les États membres afin de restreindre la libre circulation des personnes doivent être claires, cohérentes, non discriminatoires et proportionnées à l’objectif de protection de la santé publique afin que l’Union européenne reste un espace uni, et ce, même dans l’adversité. 

Pourtant, ainsi que le souligne l’étude[2] publiée le 8 décembre 2020 par le groupe politique les Verts/ALE du Parlement européen et réalisée par deux professeurs de droit, la libre circulation des personnes, liberté fondamentale la plus emblématique de la construction européenne[3], subit depuis le début de la crise sanitaire des entraves persistantes, lesquelles ne sont pas toujours nécessairement claires ou proportionnées (2). Les institutions de l’Union européenne rappellent pourtant l’importance de la préservation de l’exercice des libertés fondamentales dans l’ensemble de leurs publications afin de tenter d’en limiter les entraves (1).

  1. Les nombreux appels des institutions de l’Union européenne à respecter les libertés fondatrices du marché intérieur

Depuis le début de la crise sanitaire, les différentes institutions de l’Union européenne ont publié, dans le respect du principe d’attribution des compétences, un certain nombre de documents visant à favoriser la coordination et la coopération entre les État membres ainsi qu’à limiter l’impact des mesures nationales prises par ces derniers sur les droits et libertés consacrés par le droit de l’Union européenne.

Au mois d’avril 2020, la Commission européenne a ainsi publié une feuille de route européenne en vue de la levée des mesures de confinement[4]. A l’issue de la première vague de contamination massive, la Commission a publié une série de mesures – le paquet « Tourisme et Transports »[5] – constituée de lignes directrices et de recommandations visant à aider les États membres à lever progressivement les restrictions de voyage et à permettre, après des mois de fermeture, la reprise du secteur touristique et culturel tout en respectant les précautions sanitaires nécessaires. D’autres initiatives ont été mises en place, telles que la plateforme « RE-open EU »[6], afin de fournir des informations les plus claires et précises possibles aux citoyens européens qui souhaitent se déplacer. En août 2020, constatant les entraves persistantes à la libre circulation des personnes, la Commission européenne a appelé les États membres à autoriser les déplacements des couples non mariés[7]

En octobre 2020, l’Union européenne a tenté, par le biais de recommandations du Conseil, d’appeler à nouveau les États membres à une plus grande coordination afin de préserver, notamment, la libre circulation des personnes en proposant des critères communs afin d’encadrer les restrictions nationales ainsi qu’en fixant un seuil commun en dessous duquel les États membres ne devraient pas restreindre la libre circulation des personnes voyageant à destination ou en provenance d’un autre État membre. 

Le Conseil rappelle à cette occasion que : « Toute restriction à la libre circulation des personnes au sein de l’Union mise en place pour limiter la propagation de la COVID-19 devrait être fondée sur des motifs d’intérêt public spécifiques et limités, à savoir la protection de la santé publique. Il est nécessaire que de telles limitations soient appliquées dans le respect des principes généraux du droit de l’Union, en particulier la proportionnalité et la non-discrimination. Toute mesure prise ne devrait donc pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour préserver la santé publique »[8].

Dans notre article consacré au paquet « Tourisme et Transports », nous indiquions que les mois à venir permettraient d’évaluer si les États membres entendent soutenir les libertés fondamentales composant le marché intérieur et s’ils souhaitent accorder une plus grande importance aux droits de leurs citoyens[9]

Qu’en est-il ?

2. Les recommandations formulées en matière de libre circulation des personnes par une étude publiée le 8 décembre 2020 

L’étude, publiée le 8 décembre 2020 par le groupe politique les Verts/ALE du Parlement européen, s’intéresse à la comptabilité des mesures prises par les Etats membres au cours de la première vague de contamination avec le droit de l’Union européenne, et notamment avec le principe de libre circulation des personnes. Au terme de cette étude, il semblerait que les États membres soient encouragés à mettre en œuvre de manière plus satisfaisante leurs obligations afin de respecter les droits et libertés des citoyens européens.

L’étude propose un aperçu des mesures et réponses nationales à la situation sanitaire dans quatre domaines, à savoir, l’état de droit et la démocratie, la libre circulation des personnes, le droit d’asile et la protection des réfugiés ainsi que la protection des données avant d’analyser leur compatibilité avec le droit de l’Union européenne. Nous nous intéressons ici seulement aux paragraphes relatifs à la libre circulation des personnes[10].

S’agissant tout d’abord des mesures prises par les Etats membres, l’étude souligne que, d’une manière générale, l’objectif des États membres dans la plupart des cas a été de rendre le franchissement des frontières plus lourd, plus long et moins attrayant sans pour autant de le rendre impossible (par exemple en imposant des quarantaines ou la présentation d’un test négatif). D’une manière plus spécifique, l’étude s’intéresse aux mesures « maximales » et au mesures plus « minimalistes ». En effet, il est par exemple arrivé qu’un État membre ferme temporairement ses frontières avec comme seule possibilité de dérogation les voyages effectués « dans l’intérêt de l’Etat ». L’étude souligne le caractère peu clair de cette dérogation ainsi que la place laissée à l’arbitraire. 

Dans l’un de nos précédents articles[11], nous avions rappelé qu’il était possible pour les États membres, à certaines conditions et de manière exceptionnelle, de limiter la libre circulation des citoyens de l’Union européenne au sein de cet espace via :

  • la mise en place de contrôles aux frontières intérieures de l’Union en application des dispositions des articles 25 et 28 du règlement (UE) 2016/339, plus connu sous le nom de « Code frontières Schengen »[12]
  • les exceptions strictes à la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles pour des raisons de santé publique prévues par les articles 27 à 29 de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.

S’agissant de la restauration temporaire de contrôles aux frontières, après avoir rappelé le dispositif juridique applicable, l’étude note, sur le plan procédural, que tous les États membres n’ont pas respecté l’obligation de notification préalable de la mise en place de contrôle aux frontières à la Commission européenne et aux autres États membres[13]

L’étude souligne en outre qu’il n’existe pas d’application jurisprudentielle permettant de déterminer clairement si les concepts « d’ordre public » et de « sécurité intérieure » d’un État membre au sens de cette disposition incluent la notion de santé publique[14]. Déjà utilisées dans le contexte de la menace terroriste, il s’agit du premier recours à ces dispositions par les États membres pour des raisons sanitaires. 

L’insécurité juridique qui résulte de ce constat amène les auteurs de l’étude à penser qu’il serait opportun de revoir le Code frontières Schengen à la lumière de la crise sanitaire actuelle afin d’y intégrer une dérogation expresse à la libre circulation pour des motifs de santé publique[15]. En effet, une dérogation définissant clairement les circonstances dans lesquelles les États membres peuvent fermer les frontières à cette fin apporterait une plus grande sécurité juridique à ceux qui comptent sur l’ouverture des frontières pour des raisons personnelles ou professionnelles.

S’agissant des exceptions au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres pour des raisons de santé public, l’étude rappelle qu’il n’existe malheureusement pas de jurisprudence permettant d’interpréter le cadre de l’article 29 de la directive 2004/38/CE, mais qu’en tout état de cause, une mesure nationale restreignant une liberté fondamentale doit respecter le principe de proportionnalité et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire afin d’atteindre l’objectif poursuivi[16]

De même, l’étude rappelle également que les principes énoncés aux articles 18, 20 et 21 TFUE ainsi que 45 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne imposent aux États membres de ne pas prendre de mesure susceptible de constituer une discrimination en raison de la nationalité. Les mesures imposant un test ou une quarantaine afin de franchir une frontière doivent également respecter ces principes de proportionnalité et non-discrimination[17]

Quant à la nécessaire meilleure coordination entre les États membres s’agissant des limitations à la libre circulation des personnes, les auteurs de l’étude considèrent que les recommandations du Conseil relative à une approche coordonnée d’octobre 2020 constituent un bon point de départ[18]. Ces recommandations prévoient notamment que, dans la mesure du possible, la possibilité de se soumettre à des tests de dépistage au lieu d’observer une période de quarantaine devrait constituer l’option privilégiée[19].

Il en résulte, ainsi que le soulignent les auteurs de cette étude, que l’ordre juridique de l’Union peut se révéler vulnérable lorsqu’il est confronté à de telles crises[20]Au cours des mois prochains, les Etats membres doivent se montrer encore plus déterminés à respecter le droit de l’Union européenne et les libertés fondamentales de leurs citoyens en s’assurant de prendre des mesures coordonnées, claires, proportionnées, et non-discriminatoires.


[1] Voir notre article « Où se situent les frontières de la compatibilité des restrictions nationales avec le droit de l’Union européenne », 21 avril 2020

[2] Etude intitulée “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, rédigée par Mark Dawson, Professor of European Law and Governance, Hertie School, Berlin et Pierre Thielbörger, Professor Public Law and International Law and Director of the IFHV, Ruhr-University Bochum, publiée le 8 décembre 2020

[3] Etude précitée p.14

[4] Publiée par la Commission européenne le 15 avril 2020 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/joint_eu_roadmap_lifting_covid19_containment_measures_fr.pdf

[5] Publié par la Commission européenne le 13 mai 2020 : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/QANDA_20_870

[6] https://reopen.europa.eu/fr/ – Cette plateforme centralise les données communiquées par les Etats membres

[7]https://www.schengenvisainfo.com/news/commission-encourages-eu-countries-to-allow-entry-of-unmarried-partners-of-eu-citizens-and-residents/

[8] Recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID19 – 13 octobre 2020 

[9] Voir notre article « Covid-19 : La libre circulation des personnes dans le paquet « Tourisme & Transports » publié par la Commission européenne le 13 mai 2020 », 15 mai 2020

[10] Pages 14 et 15 puis 39 à 48 de l’étude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”

[11] Cela est permis par le droit de l’Union à certaines conditions, rappelées dans notre article “Où se situent les frontières de la compatibilité des restrictions nationales avec le droit de l’Union européenne”, 21 avril 2020

[12] L’article 25 du Code frontières Schengen permet en effet, exceptionnellement, à un État membre de réintroduire un contrôle sur tous les tronçons ou sur certains tronçons spécifiques de ses frontières intérieures pendant une période limitée d’une durée maximale de trente jours ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à trente jours. Ces mesures doivent être notifiées au préalable à la Commission européenne et aux autres États membres. Lorsqu’une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre exige une action immédiate, l’article 28 du Code frontières Schengen permet, quant à lui, à un État membre de réintroduire immédiatement un contrôle aux frontières intérieures, pour une période limitée n’excédant pas dix jours.

[13] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 42

[14] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 40

[15] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 75

[16] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 44

[17] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 48

[18] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 76

[19] Recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID19 – 13 octobre 2020, paragraphe 17

[20] Etude “EU law in the ‘first wave’: The legality of national measures to tackle the Covid-19 crisis”, p 79