Où se situent les frontières de la compatibilité des restrictions nationales avec le droit de l’Union européenne ?

Limiter la libre circulation des personnes dans le contexte actuel relève du juste équilibre entre considérations familiales, personnelles, économiques et protection de la santé publique. Les mesures de restriction à la libre circulation des personnes prises par les États membres doivent être claires, cohérentes, non-discriminatoires et proportionnées à l’objectif de protection de la santé publique afin que l’Union européenne demeure un espace uni, même dans l’adversité.

Les restrictions doivent être strictement nécessaires et ne peuvent pas aller au-delà de l’objectif de protection de la santé. Elles ne peuvent donc par conséquent pas être utilisées à des fins de protectionnisme économique.

Par Philippe Vlaemminck managing partner & Mathilde Thibault associate Pharumlegal

Réalisation majeure du projet européen souvent controversée, la libre circulation des personnes se retrouve aujourd’hui confrontée à l’objectif de protection de la santé publique dans le contexte de la pandémie de Covid-19. En effet, 25 ans après l’entrée en vigueur des accords de Schengen, de nombreux États membres réintroduisent des contrôles aux frontières intérieures de l’Union afin de prévenir la propagation du virus. Les restrictions à une liberté fondamentale, telle que la libre circulation des personnes, demeurent néanmoins encadrées par le droit de l’Union européenne et doivent respecter certains principes.

En effet, la libre circulation des personnes au sein de l’Union européenne constitue l’un des quatre piliers du marché intérieur et probablement celui qui singularise le plus la construction européenne. Si à l’origine cette liberté de franchir les frontières entre États membres avait un objectif économique en visant à favoriser la libre circulation des travailleurs, elle s’est progressivement étendue afin de devenir un des attributs de la citoyenneté européenne. Quelles restrictions peuvent alors lui être apportées au nom de la protection de la santé publique ?

  • S’agissant des travailleurs, l’article 45 §3 TFUE prévoit expressément que leur liberté de circulation peut être limitée « pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique ». La Commission européenne rappelle néanmoins dans ses lignes directrices concernant l’exercice de la libre circulation des travailleurs pendant l’épidémie de COVID-19 que, « si les restrictions du droit à la libre circulation des travailleurs peuvent être justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, elles doivent être nécessaires, proportionnées et fondées sur des critères objectifs et non discriminatoires ».  

Afin de concilier le bon fonctionnement du marché intérieur et les impératifs de protection de santé publique, ces lignes directrices dressent une liste non exhaustive de travailleurs qui exercent des professions que la Commission qualifie de « critiques » et pour lesquels il est essentiel de pouvoir continuer à circuler librement. Il est précisé que dépistage médical des travailleurs frontaliers et des travailleurs détachés doit être effectué dans les mêmes conditions que celui des travailleurs nationaux exerçant les mêmes professions. S’agissant des travailleurs saisonniers, la Commission invite en outre les États membres à échanger des informations sur leurs différents besoins afin de remédier aux pénuries de main-d’œuvre, notamment dans le secteur agricole.

  • S’agissant des citoyens, les articles 3 §2 TUE, 20 et 21 TFUE ainsi 45 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne posent le principe selon lequel tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.

Ainsi, en raison de la pandémie, de nombreux États membres ont introduit des restrictions aux frontières et en matière de déplacements au sein même de l’Union européenne. Cela s’accompagne de l’annonce par certains États membres de diverses restrictions à venir telles que par exemple la fermeture des plages aux touristes étrangers pour la période estivale

Dans quelle mesure ces restrictions sont-elles compatibles avec le principe de non-discrimination ?

Le droit dérivé permet de limiter, à certaines conditions, la libre circulation des citoyens de l’Union européenne en invoquant des raisons de santé publiquemais ne permet pas de maintenir des restrictions disproportionnées afin de protéger l’économie locale.

L’article 27 de la directive 2004/38/CE prévoit que les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union européenne ou d’un membre de sa famille pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.La directive précise toutefois expressément que ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

L’article 29 prévoit quant à lui que les seules maladies justifiant des mesures restrictives de la libre circulation sont les maladies potentiellement épidémiques telles que définies dans les instruments pertinents de l’Organisation mondiale de la santé ainsi que d’autres maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses pour autant qu’elles fassent, dans le pays d’accueil, l’objet de dispositions de protection à l’égard des ressortissants de l’État membre d’accueil. 

En effet, la Cour de justice de l’Union européenne a déjà également eu l’occasion d’énoncer que le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique.

  • De manière indirecte en application des dispositions du règlement (UE) 2016/339 plus connu sous le nom de « Code frontières Schengen »

L’article 25 du Code frontières Schengen permet en effet, exceptionnellement, à un État membre de réintroduire un contrôle sur tous les tronçons ou sur certains tronçons spécifiques de ses frontières intérieures pendant une période limitée d’une durée maximale de trente jours ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à trente jours. Ces mesures doivent être notifiées au préalable à la Commission européenne et aux autres États membres. 

Lorsqu’une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre exige une action immédiate, l’article 28 du Code frontières Schengen permet, quant à lui, à un État membre de réintroduire immédiatement un contrôle aux frontières intérieures, pour une période limitée n’excédant pas dix jours.

Déjà utilisées dans le contexte de la menace terroriste, il s’agit du premier recours à ces dispositions par les États membres pour des raisons sanitaires. Ces diverses mesures sont publiées sur le site de la Commission.

Toutefois, ainsi que le rappelle la Commission, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures doit rester une exception, n’être utilisée qu’en dernier recours et, en tout état de cause, respecter le principe de proportionnalité. La portée et la durée de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace grave. 

D’autres mesures ont, comme le souligne la Commission, une incidence moindre sur le fonctionnement du marché intérieur, cœur du projet européen. Ainsi par exemple afin de limiter la propagation du virus au niveau mondial, les membres du Conseil européen ont approuvé le renforcement des frontières extérieures de l’Union en appliquant une restriction temporaire coordonnée sur les déplacements non essentiels pour une période de 30 jours, sur la base de l’approche proposée par la Commission dans sa communication du 16 mars 2020. Le 8 avril, la Commission a invité les États membres et les pays faisant partie de l’espace Schengen à prolonger jusqu’au 15 mai cette restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’Union européenne. 

Par ailleurs, la Commission a présenté le 15 avril dernier, en coopération avec le président du Conseil européen, une feuille de route européenne pour la levée des mesures de confinement liées à la pandémie de coronavirus. La Commission appelle les États membres à coordonner la levée des mesures en gardant à l’esprit la nature intégrée du marché unique. Elle recommande ainsi que les restrictions en matière de déplacements soient, dans un premier temps, assouplies entre des zones à faible risque identifiées et que les États membres voisins restent en contact étroit afin de faciliter ce processus. Outre la coordination, la Commission rappelle que la protection de la santé publique à court et à long terme devrait rester l’objectif premier des décisions prises par les États membres et que le respect et la solidarité entre les États membres restent essentiels. 

Dans cette feuille de route conjointe, la Commission recommande que les mesures d’interdiction générales existantes soient remplacées par des alternatives sûres et que les états d’urgence généralisés avec octroi de pouvoirs spéciaux aux autorités nationales soient remplacés par des interventions plus ciblées des pouvoirs publics, conformément aux dispositions constitutionnelles nationales, afin de garantir la responsabilité démocratique, la transparence des mesures prises et leur large acceptation par le grand public, ainsi que le respect des droits fondamentaux et de l’état de droit.  La Commission précise qu’elle proposera des orientations plus détaillées sur la manière de rétablir progressivement les services de transport, la connectivité et la libre circulation dès que la situation sanitaire le permettra, également dans la perspective de la planification des voyages pour les vacances d’été.

Conclusion

Encadrer la libre circulation des personnes dans le contexte actuel relève en effet du juste équilibre entre considérations familiales, personnelles, économiques et protection de la santé publique. Les mesures de restrictions à la libre circulation des personnes prises par les États membres doivent être claires, cohérentes, non-discriminatoires et proportionnées à l’objectif de protection de la santé publique afin que l’Union européenne demeure un espace uni, même dans l’adversité. A l’issue de la période de confinement, ces restrictions ne peuvent pas servir à des fins protectionnistes via l’incitation à un tourisme et/ou une consommation exclusivement nationale(e) voire local(e) au détriment de l’exercice des libertés de circulation.