Waar liggen de grenzen van de verenigbaarheid van nationale beperkingen met het recht van de Europese Unie?

De beperking van het vrije verkeer van personen in de huidige context is een kwestie van evenwicht tussen gezins-, persoonlijke, economische en volksgezondheidsoverwegingen. De maatregelen die de lidstaten nemen om het vrije verkeer van personen te beperken, moeten duidelijk, samenhangend en niet-discriminerend zijn en in verhouding staan tot de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen, zodat de Europese Unie een verenigd gebied blijft, zelfs in geval van tegenspoed.

De beperkingen moeten strikt noodzakelijk zijn en mogen niet verder gaan dan de doelstelling van de bescherming van de gezondheid. Ze mogen dus niet worden gebruikt voor economisch protectionisme.

Door Philippe Vlaemminck managing partner & Mathilde Thibault medewerker Pharumlegal

Het vrije verkeer van personen, een vaak controversiële verwezenlijking van het Europese project,  wordt vandaag de dag geconfronteerd met de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen in de context van de Covid-19-pandemie. Het is inderdaad zo dat 25 jaar na de inwerkingtreding van de Schengenakkoorden veel lidstaten de controles aan de binnengrenzen van de Unie opnieuw invoeren om de verspreiding van het virus te voorkomen. Beperkingen van een fundamentele vrijheid, zoals het vrije verkeer van personen, blijven echter gebonden door het kader van het recht van de Europese Unie en moeten bepaalde beginselen in acht nemen.

Het vrije verkeer van personen binnen de Europese Unie is namelijk een van de vier pijlers van de interne markt en waarschijnlijk een van de meest onderscheidende kenmerken van de Europese integratie. Hoewel deze vrijheid om de grenzen tussen de lidstaten over te steken oorspronkelijk bedoeld was als een economische doelstelling om het vrije verkeer van werknemers te bevorderen, is zij geleidelijk aan uitgebreid om een van de kenmerken van het Europese burgerschap te worden. Welke beperkingen kunnen er dan in naam van de bescherming van de volksgezondheid aan worden opgelegd?

  • Met betrekking tot werknemers bepaalt artikel 45, lid 3, VWEU uitdrukkelijk dat het vrije verkeer van werknemers kan worden beperkt “om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”. De Europese Commissie herinnert er in haar richtsnoeren betreffende de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers tijdens de COVID-epidemie-19 niettemin aan dat “indien beperkingen van het recht op vrij verkeer van werknemers kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, zij noodzakelijk en evenredig moeten zijn en gebaseerd moeten zijn op objectieve en niet-discriminerende criteria”.  

Om de goede werking van de interne markt te verzoenen met de eisen van de bescherming van de volksgezondheid wordt in deze richtsnoeren een niet-exhaustieve lijst opgesteld van werknemers in beroepen die de Commissie als “kritiek” omschrijft en waarvoor het van essentieel belang is dat zij zich vrij kunnen blijven bewegen. Er wordt gespecificeerd dat de medische controle van grenswerknemers en gedetacheerde werknemers onder dezelfde voorwaarden moet worden uitgevoerd als voor nationale werknemers die dezelfde beroepen uitoefenen. Wat de seizoenarbeiders betreft, verzoekt de Commissie de lidstaten ook informatie uit te wisselen over hun verschillende behoeften om de tekorten aan arbeidskrachten, met name in de landbouwsector, aan te pakken.

  • Wat de burgers betreft, is in artikel 3, lid 2, VEU, de artikelen 20 en 21 VWEU en artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie het beginsel vastgelegd dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die in de Verdragen en in de voor de toepassing daarvan vastgestelde bepalingen zijn vastgelegd.

Als gevolg van de pandemie hebben veel lidstaten dus beperkingen opgelegd aan de grenzen en aan het reizen binnen de Europese Unie zelf. Dit gaat gepaard met de aankondiging van een aantal lidstaten van diverse aanstaande beperkingen, zoals de sluiting van de stranden voor buitenlandse toeristen voor de zomerperiode. 

In hoeverre zijn deze beperkingen verenigbaar met het beginsel van non-discriminatie?

Secundaire wetgeving maakt het mogelijk het vrije verkeer van EU-burgers onder bepaalde voorwaarden om redenen van volksgezondheid te beperken, maar staat niet toe dat onevenredige beperkingen worden gehandhaafd om de lokale economie te beschermen.

Artikel 27 van Richtlijn 2004/38/EG bepaalt dat de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Europese Unie of een lid van zijn familie kunnen beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. In de richtlijn wordt echter uitdrukkelijk bepaald dat deze redenen niet om economische redenen mogen worden aangevoerd. 

Artikel 29 bepaalt dat de enige ziekten die maatregelen ter beperking van het vrije verkeer rechtvaardigen, potentieel epidemische ziekten zijn zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de Wereldgezondheidsorganisatie en andere besmettelijke infectie- of parasitaire ziekten, mits zij in het gastland onderworpen zijn aan beschermende bepalingen ten aanzien van de onderdanen van de ontvangende lidstaat. 

Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers reeds de gelegenheid gehad te verklaren dat de status van burger van de Unie de fundamentele status van de onderdanen van de lidstaten is, die het mogelijk maakt dat degenen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk in dit verband vastgestelde uitzonderingen, dezelfde juridische behandeling krijgen.

Op grond van artikel 25 van de Schengengrenscode kan een lidstaat bij wijze van uitzondering voor een beperkte periode van maximaal 30 dagen of voor de voorzienbare duur van de ernstige dreiging indien deze meer dan 30 dagen bedraagt, opnieuw controles aan alle of bepaalde delen van zijn binnengrenzen invoeren. Deze maatregelen moeten vooraf aan de Europese Commissie en de andere lidstaten worden meegedeeld. 

Wanneer een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van een lidstaat een onmiddellijk optreden vereist, kan een lidstaat op grond van artikel 28 van de Schengengrenscode voor een beperkte periode van ten hoogste tien dagen onmiddellijk opnieuw controles aan de binnengrenzen invoeren.

Dit is het eerste gebruik van deze bepalingen die wel reeds in het kader van de terroristische dreiging werden ingezet, door de lidstaten om gezondheidsredenen. Deze verschillende maatregelen worden op de website van de Commissie gepubliceerd.

De Commissie wijst er echter op dat de herinvoering van controles aan de binnengrenzen een uitzondering moet blijven, slechts als laatste redmiddel mag worden gebruikt en in ieder geval het evenredigheidsbeginsel moet eerbiedigen. De omvang en de duur van de tijdelijke herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen mogen niet verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om te reageren op de ernstige dreiging. 

Andere maatregelen hebben, zoals de Commissie aangeeft, minder invloed op de werking van de interne markt, die de kern van het Europese project vormt. Zo hebben de leden van de Europese Raad, om de wereldwijde verspreiding van het virus te beperken, ingestemd met de versterking van de buitengrenzen van de Unie door de toepassing van een gecoördineerde tijdelijke beperking van niet-essentiële verplaatsingen voor een periode van 30 dagen, op basis van de aanpak die de Commissie in haar mededeling van 16 maart 2020 heeft voorgesteld. Op 8 april heeft de Commissie de lidstaten en de landen die deel uitmaken van het Schengengebied verzocht deze tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie te verlengen tot 15 mei. 

Voorts heeft de Commissie op 15 april in samenwerking met de voorzitter van de Europese Raad een Europese routekaart gepresenteerd voor de opheffing van de beheersingsmaatregelen in verband met de coronaviruspandemie. De Commissie verzoekt de lidstaten de opheffing van de maatregelen te coördineren, rekening houdend met het geïntegreerde karakter van de interne markt. Het beveelt daarom aan om eerst de reisbeperkingen tussen geïdentificeerde gebieden met een laag risico te versoepelen en de aangrenzende lidstaten in nauw contact blijven om dit proces te vergemakkelijken. Naast de coördinatie herinnert de Commissie eraan dat de bescherming van de volksgezondheid op korte en lange termijn het hoofddoel van de besluiten van de lidstaten moet blijven en dat respect en solidariteit tussen de lidstaten van essentieel belang blijven. 

In deze gemeenschappelijke routekaart beveelt de Commissie aan de bestaande algemene verbodsmaatregelen te vervangen door veilige alternatieven en de algemene noodtoestanden met speciale bevoegdheden voor de nationale autoriteiten te vervangen door meer gerichte interventies van de overheid, in overeenstemming met de nationale grondwettelijke bepalingen, teneinde de democratische verantwoordingsplicht en de transparantie van de genomen maatregelen en de brede aanvaarding ervan door het grote publiek te waarborgen, alsmede de eerbiediging van de grondrechten en de rechtsstaat.  De Commissie verklaart dat zij meer gedetailleerde richtsnoeren zal voorstellen over de wijze waarop de vervoersdiensten, de connectiviteit en het vrije verkeer geleidelijk kunnen worden hersteld zodra de gezondheidssituatie dit toelaat, mede met het oog op de reisplanning voor de zomervakantie.

Conclusie

Bij het inkaderen van het vrije verkeer van personen in de huidige context gaat het erom het juiste evenwicht te vinden tussen gezins-, persoonlijke en economische overwegingen en de bescherming van de volksgezondheid. De maatregelen die de lidstaten nemen om het vrije verkeer van personen te beperken, moeten duidelijk, samenhangend en niet-discriminerend zijn en in verhouding staan tot de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen, zodat de Europese Unie een verenigd gebied blijft, zelfs in geval van tegenspoed. Aan het einde van de periode van opsluiting mogen deze beperkingen niet worden gebruikt voor protectionistische doeleinden door uitsluitend nationaal of zelfs lokaal toerisme en/of consumptie aan te moedigen ten nadele van de uitoefening van het vrije verkeer.