L’exemple de la ratification de la Convention d’Istanbul relative à la lutte contre la violence à l’égard des femmes 

L’annonce par la Pologne de sa volonté de renoncer aux engagements pris en signant[1] puis ratifiant[2] la « Convention d’Istanbul »[3], inquiète le Conseil de l’Europe et semble, une fois de plus, remettre en question les valeurs communes[4] sur lesquelles l’Union européenne est fondée.

Dans sa résolution du 28 novembre 2019[5], le Parlement européen a invité le Conseil à finaliser d’urgence la ratification de la Convention d’Istanbul par l’Union européenne, sur la base d’une large adhésion et sans aucune restriction, rappelant également que six Etats membres de l’Union européenne – la Bulgarie, la Tchéquie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie (ainsi que le Royaume-Uni) – ont signé cette Convention sans l’avoir jusqu’à présent ratifiée.

Cette actualité en Pologne, combinée à la recrudescence de violences domestiques constatées dans le contexte de la pandémie de Covid-19, témoignent de l’importance du débat relatif à l’adhésion de l’Union européenne à la Convention d’Istanbul, instrument complet en matière de lutte contre les violences à l’égard des femmes (1) dont la ratification par l’Union européenne est actuellement bloquée (2). La réponse à la demande d’avis[6] formulée par le Parlement européen sur la compatibilité de cette adhésion avec les dispositions pertinentes des Traités est fortement attendue. 

  1. Que prévoit la Convention d’Istanbul du Conseil de l’Europe ?

La Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, dite « Convention d’Istanbul » a été adoptée par le Conseil de l’Europe en 2011 et est entrée en vigueur en 2014. Selon le Conseil de l’Europe, cette Convention repose sur l’idée que la violence à l’égard des femmes et la violence domestique constitue une forme de violence fondée sur le genre dans la mesure où elle est exercée sur les femmes en raison justement du fait qu’elles soient femmes. 

La Convention envisage tant des mesures de prévention que l’adoption par les Etats l’ayant ratifiée de mesures de droit pénal visant à sanctionner les auteurs, de soutien et de protection des victimes, de protection des enfants ou encore de protection des réfugiées et demandeuses d’asile. La Convention met par ailleurs en avant la nécessaire coopération internationale ainsi que le soutien à la recherche dans les domaines relatifs à toutes les formes de violence couvertes par son champ d’application, afin d’étudier leurs causes et leurs effets, leur fréquence et les taux de condamnation ainsi que l’efficacité des mesures prises afin de mettre en œuvre la Convention.

Le Chapitre IX de la Convention prévoit également la mise en place d’un mécanisme de suivi des actions entreprises par les Etats ayant ratifié la convention grâce à un groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, le GREVIO, lequel a d’ailleurs organisé un webinaire relatif à la violence à l’égard des femmes avant, pendant et après COVID-19 en mai dernier.

Le potentiel de cet outil international fixant des normes juridiquement contraignantes en matière de violence à l’égard des femmes est particulièrement important. Toutefois, le processus d’adhésion de l’Union européenne à cette Convention est aujourd’hui bloqué. 

2. Où en est la ratification de la Convention d’Istanbul par l’Union européenne ?

Le 13 juin 2017, l’Union européenne a franchi une étape importante en signant la Convention à la suite de deux décisions du Conseil : l’une en ce qui concerne les aspects de la Convention liés à la coopération judiciaire en matière pénale (fondée sur l’article 82 (2) et l’article 83 (1) TFUE)[7] et l’autre en ce qui concerne l’asile et le non-refoulement (fondée sur l’article 78 (2) TFUE)[8]

Le Parlement européen a souligné dans résolution du 12 septembre 2017 que « l’adhésion de l’Union à la convention garantira la mise en place d’un cadre juridique et cohérent en Europe pour prévenir et combattre la violence à l’égard des femmes et la violence fondée sur le genre et pour protéger et soutenir les victimes dans le cadre des politiques internes et externes de l’Union, et permettra d’assurer un meilleur contrôle, une meilleure interprétation et une meilleure mise en œuvre de la législation, des programmes et des fonds de l’Union pertinents pour la convention, ainsi qu’une collecte de meilleure qualité de données ventilées et comparables à l’échelle de l’Union ». Il ajoute qu’en adhérant à la Convention, « l’Union deviendra un acteur mondial plus efficace dans le domaine des droits de la femme ». 

Toutefois, afin que le processus d’adhésion soit complet, la ratification de la Convention par l’Union européenne est nécessaire. Or, ce processus est actuellement toujours bloqué au stade de la signature, dans la mesure où les deux commissions parlementaires qui participent à la procédure ont soulevé des interrogations juridiques quant à la nécessité d’une division en deux décisions et quant à la base juridique choisie par le Conseil. Le Parlement européen a dès lors saisi la Cour de Justice de l’Union européenne des questions suivantes :

« Les articles 82(2) et 84 TFUE constituent-ils les bases juridiques appropriées pour l’acte du Conseil portant sur la conclusion au nom de l’Union de la convention d’Istanbul ou cet acte doit-il se fonder sur les articles 78(2), 82(2) et 83(1) TFUE et est-il nécessaire ou possible de scinder les décisions relatives à la signature et la conclusion de la convention en deux en conséquence de ce choix de base juridique ?

La conclusion par l’Union de la convention d’Istanbul, conformément à l’article 218(6) TFUE, est-elle compatible avec les traités en l’absence d’un commun accord de tous les États membres portant sur leur consentement à être liés par ladite convention ? »[9]

Dans l’attente de l’avis de la Cour de Justice de l’Union européenne, le processus d’adhésion est suspendu. 

Les réponses apportées par la Cour de justice de l’Union européenne à ces questions auront une importance particulière en termes de clarification de la répartition des compétences entre l’Union européenne et ses Etats membres au sein de l’espace de liberté, sécurité et justice et, permettra également de faire avancer le débat juridique s’agissant du processus d’adhésion à d’autres conventions en l’absence de consensus entre Etats membres, comme par exemple la Convention dite de Macolin relative à la manipulation de compétitions sportives[10].


[1] Le 18 décembre 2012

[2] Le 27 avril 2015

[3] Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011

[4] Article 2 du TUE : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».

[5]  Résolution du Parlement européen du 28 novembre 2019 sur l’adhésion de l’UE à la convention d’Istanbul et autres mesures de lutte contre la violence à caractère sexiste : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0080_FR.pdf

[6] Résolution du Parlement européen du 4 avril 2019 demandant l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité avec les traités des propositions relatives à l’adhésion de l’Union européenne à la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique et sur la procédure en vue de cette adhésion : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0357_FR.pdf

[7] Décision 2017/865 du Conseil du 11 mai 2017

[8] Décision 2017/866 du Conseil du 11 mai 2017

[9] Demande d’avis présentée par le Parlement européen au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE – Avis 1/19 : http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221362&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13604104

[10] Question parlementaire du 1er avril 2019 relative à l’adoption de la convention du Conseil de l’Europe sur la manipulation de compétitions sportives : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2019-001592_FR.html